意见征集

2020-02-15 22:38 历史文化

  根据《济南市人大常委会2020年立法计划》,现将市自然资源和规划局起草并报送审查的《济南市历史文化名城保护条例(征求意见稿)》及说明向社会公开征求意见。征求意见截止时间为2020年3月15日。

  1、登陆济南市政府网站(网址),通过网站首页上方“互动—调查征集”栏目提出意见;或者登陆济南市司法局网站(网址),通过网站首页“行政立法—立法意见调查征集”栏目提出意见;

  2、通过电子邮件方式将意见发送至邮件主题标明“历史文化名城保护立法意见”;

  3、通过信函方式将意见寄至济南市龙奥大厦A区1133室市司法局立法处,邮政编码250099。

  第一条 (目的和依据)为了加强本市历史文化名城保护,继承和弘扬优秀传统文化,根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国文物保护法》和国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律、法规的规定,结合本市实际,制定本条例。

  第二条 (适用范围)本条例适用于本市历史文化名城的规划、保护、利用和管理等活动。

  (三)历史文化街区、传统风貌区、不可移动文物、地下文物保护区、历史建筑、工业遗产、名泉、泉水文化景观、古树名木;

  本条例所称历史城区,是指东至历山路,南至经十路,西至纬十二路,北至胶济铁路,总面积18.6平方公里的区域。

  法律、法规对文物、名泉、工业遗产、古树名木、非物质文化遗产、传统地名等的保护和管理另有规定的,适用其规定。

  第三条 (原则)本市历史文化名城保护应当遵循科学规划、分级管理、严格保护、合理利用的原则。维护历史文化遗产的真实性和完整性,保持、延续历史文化名城“山泉湖河城”的传统格局和特色风貌,正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。

  第四条 (政府职责)市人民政府统一领导本市历史文化名城保护利用和监督管理工作。

  第五条 (部门职责)市自然资源和规划主管部门负责历史文化名城、历史文化街区、传统风貌区和历史建筑保护规划工作,指导历史文化名镇、名村保护规划编制工作。

  市文化和旅游(文物)主管部门负责指导历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区和传统风貌区范围内的不可移动文物、地下文物保护区和非物质文化遗产的保护和利用工作。

  市住房城乡建设主管部门负责历史文化名城、名镇、名村和历史建筑保护监督管理工作。

  市水务主管部门负责水体、名泉、泉水文化景观及泉域保护的规划建设和监督管理工作。

  市园林和林业绿化主管部门负责公园、风景名胜区、古树名木的保护和监督管理工作,以及山体保护相关工作。

  发展改革、财政、工业和信息化、民政等其他有关部门依据各自职责,做好历史文化名城保护的相关工作。

  第六条 (专家论证制度)市自然资源和规划主管部门设立历史文化名城保护专家库,负责对历史文化名城保护规划、保护名录、保护措施等事项进行论证,为行政决策提供专业技术支持。

  第七条 (保护资金)市、区县人民政府应当将历史文化名城保护工作纳入本级国民经济和社会发展规划,安排保护资金列入本级财政预算。

  市、区县人民政府应当引导和鼓励社会资本以多种方式参与济南市历史文化名城保护。

  第八条 (公众参与)各级人民政府及其有关部门应当组织开展历史文化名城保护的宣传教育活动,普及保护知识,增强社会公众保护意识。鼓励单位和个人通过捐赠、资助、投资、发展公益性组织和开展志愿服务活动等方式参与历史文化名城保护工作。

  第九条 (劝阻和举报) 任何单位和个人对违反历史文化名城、名镇、名村保护法律、法规的违法行为有权进行投诉和举报。相关部门接到投诉和举报,应当及时受理并组织核查、处理。

  第十条 (表彰奖励)市、区县人民政府及其有关部门对在历史文化名城保护工作中做出突出贡献的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰和奖励。

  第十一条 (保护名录)本市实行历史文化名城保护名录制度,保护对象列入保护名录。经国家、省、市人民政府批准公布的保护对象,直接列入保护名录;新增设的保护对象按照相应程序列入保护名录。保护名录应当向社会公开。

  第十二条 (认定程序)国家级和省级历史文化名镇、名村、街区的申报认定和省级历史建筑的确定按照国家和省的有关规定执行。

  第十三条 (市级历史建筑确定标准)建成五十年以上,未公布为文物保护单位,也未登记公布为不可移动文物的建筑物、构筑物,具备下列条件之一的,可以确定为市级历史建筑:

  (一)与重要历史事件、历史名人相关联,在济南城市发展与建设史或者某一行业发展史上有代表性等突出的历史文化价值;

  (二)充分反映济南本土地域建筑特点或外来地域建筑特点,建筑样式与细部等具有一定的建筑艺术价值;或在一定地域内具有标志性且获得群体心理认同感的建筑物、构筑物;

  (三)建筑材料、结构、施工技术反映当时的建筑工程技术或者科技水平,建筑形体组合或者空间布局在一定时期具有先进性,体现一定的科学技术价值;

  (四)具有代表性的工业遗产建筑、构筑物,泉水相关建筑、构筑物及其他具有历史文化意义的建筑物、构筑物。

  建成三十年以上、不满五十年但符合前款规定条件之一,且历史、科学、艺术、社会价值特殊的建筑物、构筑物,也可以确定为历史建筑。

  第十四条 (市级历史建筑确定程序)市级历史建筑由市自然资源和规划主管部门会同市文化和旅游(文物)主管部门、市住房城乡建设主管部门,征求利害关系人意见,并经专家论证、社会公示等程序,报市人民政府确定公布。

  第十五条 (传统风貌区认定标准)符合下列条件之一的区域,可以认定为传统风貌区:

  (一)未被确定为历史文化街区,但是传统格局、历史风貌和地方特色保存较为完整且集中连片的区域;

  (二)传统街巷保存较为完整,且沿线彰显济南传统风貌特征的建筑较为集中的区域;

  第十六条 (传统风貌区认定程序)传统风貌区由市自然资源和规划主管部门会同市文化和旅游(文物)主管部门、市住房城乡建设主管部门,并经专家论证、社会公示等程序,报市人民政府确定公布。

  第十七条 (保护资源普查)市、区县人民政府应当组织对本行政区域内的名城保护对象潜在资源开展普查工作。通过普查发现保护线索的,市相关保护主管部门应当进行现场核实,注重吸收专家和公众意见,对于具有保护价值的纳入名城保护资源库,按照相关标准和程序进行认定和公布。

  第十八条 (名录调整)因不可抗力导致纳入保护名录的保护对象严重损毁、灭失,或者保护层级和类型发生变化的,由市相关保护主管部门及时提出保护名录调整方案,按照原审批程序报送审批。

  第十九条 (监测评估)市、区县人民政府应当定期组织有关保护主管部门和专家对本行政区域内历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区、传统风貌区和历史建筑保护情况进行监测评估,并将监测评估结果向社会公布。对于发现的重大问题,保护主管部门应当会同区县人民政府及时向市政府报告。

  已批准公布的历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区,因保护不力导致其布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的,按照国家和省有关规定执行。

  第二十条 (规划编制)市、区县人民政府应当在历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区确定公布后一年内完成保护规划编制。

  历史文化名城保护规划应当单独编制;历史文化名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区保护规划应当依据历史文化名城保护规划单独编制。

  第二十一条 (规划的核心内容)历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区保护规划应当包括以下内容:

  第二十二条 (规划审批)保护规划应当作为规划管理和建设的依据,其组织编制、审批、修改应当按照国家和省有关规定执行。

  第二十三条 (保护规划与其他规划的关系)历史文化名城、名镇保护规划应当分别纳入城市或者县、镇国土空间总体规划。历史文化名村、历史文化街区、传统风貌区保护规划应当与村庄规划、详细规划相衔接。

  涉及历史文化名城、名镇、名村、街区、传统风貌区和历史建筑保护范围的道路与交通设施、市政公用设施、绿化、环卫、消防、人防、地下空间开发等专项规划,应当与保护规划相协调,专项规划组织编制部门在将专项规划上报审批前,应当征求同级自然资源和规划主管部门的意见。

  第二十四条 (历史建筑保护图则)市自然资源和规划主管部门应当会同市文化和旅游(文物)、市住房城乡建设主管部门和历史建筑所在地的区县人民政府,编制每处历史建筑的保护图则,经专家论证后,报市政府批准公布。

  第二十五条 (总体保护要求)历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区应当整体保护,保持保护范围内建筑物、构筑物的传统格局、历史风貌、特色装饰、空间尺度,不得改变与其相互依存的自然景观和历史环境要素。

  第二十六条 (历史城区格局保护)保护历史城区的传统格局,重点保护历史城区内古城及商埠区并置、通过经二路及经四路横向连接的历史格局。

  保护古城护城河环绕、四门不对的城垣格局特征。保护和延续古城内街巷南北向贯通、东西向联系的街巷格局特征,应当保持古城内街巷走向和位置。保护历下亭—巡抚衙门中轴线及府学文庙、龙神庙、贡院、府署等重要建筑沿轴线布局,以及古城内外珍珠泉、趵突泉、黑虎泉、五龙潭泉群等四大泉群格局。

  保护商埠区小格网街巷、中山公园居中的格局。商埠区内应当维持现有道路红线宽度、走向,重点保护商埠区“一园十二坊”传统风貌。

  第二十七条 (古城重要空间视廊保护)严格保护山城互看视廊、大明湖四向视廊、重要景观区域视廊和观山视廊。历史城区及周边建筑高度控制应满足济南历史文化名城保护规划的相关要求。

  第二十八条 (禁止行为)在历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区保护范围内禁止进行下列活动:

  (三)修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等;

  第二十九条 (开展活动的要求)在历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区保护范围内进行下列活动,应当保护其传统格局、历史风貌、不可移动文物和历史建筑;制订保护方案,依照有关法律、法规的规定办理相关手续:

  第三十条 (建设活动要求)在历史文化名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区的保护范围内进行建设活动,应遵守下列要求:

  (一)历史文化名镇、名村和历史文化街区的核心保护范围内,不得进行新建、扩建活动。确需新建、扩建基础设施、公共服务设施的以及危房翻建、改造改建严重破坏街区风貌格局的,建设单位应当提交符合保护规划要求的建设方案,市自然资源和规划主管部门核发建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证前,应当征求同级文物、住房城乡建设主管部门的意见,必要时应组织专家论证和征求公众意见。

  (二)在历史文化名镇、名村和历史文化街区核心保护范围内,拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施的,建设单位应当提交符合保护规划要求的拆除方案,经市自然资源和规划主管部门会同同级文物主管部门批准,必要时应组织专家论证和征求公众意见。

  (三)历史文化名镇、名村和历史文化街区的建设控制地带内进行新建、扩建等活动的,应当符合保护规划确定的建设控制要求。

  (四)传统风貌区内的建设活动,应当符合保护规划确定的建设控制要求,在高度、体量、色彩等方面与历史风貌相协调,不得破坏其传统格局和历史风貌。

  第三十一条 (历史建筑保护协议)市、区县保护主管部门可以与历史建筑所有权人或者使用人签订历史建筑保护协议,明确历史建筑的保护义务和权利等事项,落实历史建筑的保护责任。

  第三十二条 (历史建筑保护义务)历史建筑的所有权人或者使用人应当按照历史建筑保护协议,履行以下保护义务:

  (一)对历史建筑进行日常保养维护和外部装饰修缮,保持原有建筑的外部造型、风貌特征;

  (二)保障结构安全,确保消防、防灾等设施、设备的正常使用,发现险情及时采取排险措施;

  (三)转让、出租、出借时,告知受让人、承租人、使用人对历史建筑的保护责任;

  第三十三条 (历史建筑保护权利)历史建筑的所有权人或者使用人按照保护图则的要求进行历史建筑的维护和修缮的,区县保护主管部门应当无偿提供技术指导与服务。

  历史建筑的所有权人或者使用人按照保护图则的要求进行历史建筑的维护和修缮的,可以向市或者区县人民政府申请补助。市或者区县人民政府可以从保护资金中给予补助。

  历史建筑有损毁危险,所有权人或者使用人不具备维护和修缮能力的,区县人民政府应当采取措施进行保护。

  第三十四条 (历史建筑禁止活动)禁止任何单位或者个人对历史建筑进行下列活动:

  第三十五条 (历史建筑原址保护)建设工程选址,应当避开历史建筑,因特殊情况不能避开的,应当尽可能实施原址保护。对历史建筑实施原址保护的,建设单位应当事先确定保护措施,提交符合保护规划要求的历史建筑原址保护方案,报市自然资源和规划主管部门会同同级文物、住房城乡建设主管部门批准。

  第三十六条 (历史建筑迁移异地保护或者拆除)因公共利益需要进行建设活动,对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的,建设单位应当提交符合保护规划要求的历史建筑异地保护或者拆除方案,经市自然资源和规划主管部门会同同级文物主管部门,报省住房城乡建设主管部门会同省文物主管部门批准。

  第三十七条 (历史建筑外部修缮)对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施改变历史建筑的结构或者使用性质的,历史建筑所有权人或者使用人提交符合保护图则要求的历史建筑修缮设计方案,经市自然资源和规划主管部门会同同级文物、住房城乡建设主管部门批准,并依照有关法律、法规规定办理相关手续。

  第三十八条 (历史建筑保护档案)市自然资源和规划主管部门应会同市住房城乡建设主管部门建立历史建筑的保护档案。保护档案应当包括下列资料:

  (四)建筑修缮、装饰装修、迁移和拆除过程中形成的文字、图纸、图片和影像等资料;

  历史建筑所有权人和使用人以及所在区县人民政府应当配合历史建筑的建档调查、测绘工作。

  第三十九条 (日常保护)区县保护主管部门应当对历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区保护范围内以及历史建筑的建设活动进行日常巡查,及时制止危害保护对象的行为,并告知市综合行政执法部门。

  第四十条 (技术标准)因保护需要,无法按照现行技术标准和规范进行建设和管理的,自然资源和规划、文物、住房城乡建设、综合执法、生态环境、水务、交通、公安、消防救援、人防、应急等相关主管部门,应当经专家论证后各自制定适应保护需要的建设、管理要求和保障方案。

  第四十一条 (道路交通)市交通主管部门应当会同同级自然资源和规划、文物主管部门合理布局历史城区、历史文化街区和传统风貌区路网结构。

  历史城区和传统风貌区应倡导慢行交通、优先发展公共交通,保障慢行交通与公共交通路权。历史文化街区交通结构应以非机动车、步行为主,构建适合非机动车和行人通行的街巷环境。

  第四十二条 (消防安全)完善历史文化名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区保护范围内的消防基础设施、消防通道,结合各类保护对象的特点合理配置消防装备,并且明确消防安全责任人。

  历史文化名镇、名村所在地乡镇人民政府应当进行消防宣传,组织群众制定防火公约,根据需要建立专职消防队、志愿消防队,开展群众性的消防工作。

  第四十三条 (人口政策)市、区县人民政府应当按照保护规划要求,对历史城区、历史文化街区和传统风貌区的人口规模及结构进行调整,控制人口密度,保留一定比例的原住居民。

  第四十四条 (保护标志)区县人民政府应当在历史文化名镇、名村和历史文化街区的保护规划批准后三个月内设置保护标志,在历史建筑保护名录公布六个月内设置保护标志。

  保护标志应当载明保护对象的名称、编号、区位、存续时间、保护类别和历史价值等内容,并根据实际需要翻译成相应的外文。

  保护标志由市人民政府统一样式。任何单位和个人不得冒用历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区称号,任何单位和个人不得擅自设置、移动、遮挡、涂改或者损毁保护标志。

  第四十五条 (户外广告等外部设施)保护范围内设置的户外广告、牌匾标识、照明设备、线缆等外部设施,应当与历史文化名城保护范围内的整体风貌协调。

  第四十六条 (信息管理平台)市自然资源和规划主管部门应当建立包含地理信息、地名信息、历史文化信息等内容的历史文化名城保护信息管理平台,负责历史文化名城保护信息管理平台的管理和维护。

  市文化和旅游(文物)、住房城乡建设、园林和林业绿化、水务、工信、民政、综合执法等主管部门按照各自职责负责历史文化名城保护相关信息的采集、录入等工作,纳入历史文化名城保护信息管理平台,实现信息共享。

  历史文化名城保护信息管理平台应当向社会公开发布各类保护对象相关信息,为企事业单位、社会团体和个人开展或者参与保护利用提供支持。

  第四十七条 (合理利用规划)鼓励和支持对历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区的历史文化资源进行合理利用,推动当地传统手工业、特色产品、非物质文化遗产传承和利用等具有地方特色的生产经营活动。

  利用历史文化名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区进行旅游开发的,市文化和旅游(文物)主管部门应当编制旅游专项规划。旅游专项规划应当与保护规划相衔接。

  历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区的利用,应当做到保护优先、适度利用,注重保护整体风貌,严格控制商业开发面积。

  第四十八条 (社会资本投入)鼓励单位和个人采用出资、捐资、捐赠、设立基金、提供技术服务或者以建筑物、构筑物出租、入股等方式参与保护利用。

  鼓励建立历史文化名城保护志愿者服务队伍,引导公众参与历史文化名城保护和宣传工作。

  第四十九条 (原住居民参与)历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区和历史建筑的保护与利用,应当保证原住居民的参与,注重调动原住居民保护积极性,保障其合法权益。

  鼓励原住居民原址居住,从事当地特色产业的生产经营等相关活动,改善其生产生活条件,促进历史文化街区、名镇、名村和传统村落原有形态、生活方式的延续传承。不得以保护利用为由强制将原住居民整体迁出。

  因历史文化名城、名镇、名村、街区、传统风貌区和历史建筑保护需要,对原住居民生产生活或者权益产生影响的,市、区县人民政府采用征收安置、住房保障、宅基地置换、适当经济补偿等方式予以安排。严禁违背群众意愿,搬空原住居民进行商业性开发。

  第五十条 (非物质文化遗产传承)鼓励和支持公民、法人和其他组织,对传统文化、艺术、民俗、工艺美术的挖掘、收集、整理和研究,在历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区保护范围内依照有关规定设立展示、传习场所,宣传、展示和传习非物质文化遗产代表性项目,鼓励非物质文化遗产相关文化创意产业发展。

  第五十一条 (历史建筑合理利用)鼓励、支持和引导单位和个人利用历史建筑发展文化创意、旅游产业、地方文化研究、开办展馆、博物馆,开展商业、民宿等活动。

  历史建筑的合理利用应当符合保护图则和有关消防技术标准和规范,不得危害历史建筑及其附属设施的安全。

  第五十二条 (历史建筑合法交易)历史建筑可以通过出租、转让等方式进行保护利用。市、区县人民政府可依照有关协议,在同等条件下予以优先租赁、收购。

  第五十三条 (指引性条款) 对违反本条例规定的行为,法律、行政法规已经规定法律责任的,适用其规定。

  第五十四条 违反本条例规定,市、区县人民政府和负有历史文化名城保护和监督管理职责的部门及其工作人员有下列行为之一的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (四)未依法履行保护和监督管理职责,导致历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区被警示、撤销称号的;

  第五十五条 违反本条例规定,在历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区保护范围内有下列行为之一的,由监督管理部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;有违法所得的,由综合行政执法部门没收违法所得;逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的,监督管理部门可以指定有能力的单位代为恢复原状或者采取其他补救措施,所需费用由违法者承担;造成严重后果的,由综合行政执法部门对单位处五十万元以上一百万元以下的罚款,对个人处五万元以上十万元以下的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任:

  (三)修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等的;

  第五十六条 违反本条例规定,堆放易燃、易爆和腐蚀性的物品,影响历史建筑安全的,由综合行政执法部门责令改正;处二千元以上二万元以下的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。

  第五十七条 违反本条例规定,损坏或者擅自迁移、拆除历史建筑的,由监督管理部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;有违法所得的,由综合行政执法部门没收违法所得;逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的,监督管理部门可以指定有能力的单位代为恢复原状或者采取其他补救措施,所需费用由违法者承担;造成严重后果的,由综合行政执法部门对单位处二十万元以上五十万元以下的罚款,对个人处十万元以上二十万元以下的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。

  第五十八条 违反本条例规定,未经市自然资源和规划主管部门会同同级文物主管部门批准,擅自在历史文化名镇、名村和历史文化街区核心保护范围内拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施的,由监督管理部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;有违法所得的,由综合行政执法部门没收违法所得;逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的,监督管理部门可以指定有能力的单位代为恢复原状或者采取其他补救措施,所需费用由违法者承担;造成严重后果的,由综合行政执法部门对单位处五万元以上十万元以下的罚款,对个人处一万元以上五万元以的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。

  单位或者个人进行本条例第三十一条规定的活动,或者经批准进行本条规定的活动,但是在活动过程中对传统格局、历史风貌或者历史建筑构成破坏性影响的,依照本条规定予以处罚。

  第五十九条 违反本条例规定,未经市自然资源和规划主管部门会同同级文物、住房城乡建设主管部门批准,擅自对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质的,由监督管理部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;有违法所得的,由综合行政执法部门没收违法所得;逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的,监督管理部门可以指定有能力的单位代为恢复原状或者采取其他补救措施,所需费用由违法者承担;造成严重后果的,由综合行政执法部门对单位处五万元以上十万元以下的罚款,对个人处一万元以上五万元以下的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。

  第六十条 违反本条例规定,冒用历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区名称的,由监督管理部门责令限期改正;逾期未改正的,由综合行政执法部门处五万元以上十万元以下的罚款。

  第六十一条 违反本条例规定,擅自设置、移动、涂改或者损毁历史文化街区、名镇、名村、历史建筑等标志牌的,由监督管理部门责令限期改正;逾期不改正的,由综合行政执法部门对单位处一万元以上五万元以下的罚款,对个人处一千元以上一万元以下的罚款。

  (一)历史文化街区,经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌,并具有一定规模的历史地段。

  (二)传统风貌区,是指历史文化遗产较为丰富,能够比较完整、真实地反映济南一定历史时期传统风貌或者民族、地方特色,并具有一定规模的地区。

  第六十三条 济南高新技术产业开发区管理委员会、市南部山区管理委员会、济南新旧动能转换先行区管理委员会、市莱芜高新技术产业开发区管理委员会按照济南市人民政府赋予的职责做好历史文化名城保护相关工作。

  为进一步加强我市历史文化名城保护与合理利用,根据市人大常委会立法计划,我局在前期调研和征询意见基础上,起草完成了《济南市历史文化名城保护条例(征求意见稿)》。现就有关起草情况说明如下:

  济南是国务院1986年公布的第二批国家历史文化名城,是中国历史文化名城中唯一一座因泉而生、泉城共生的名城,历史文化资源丰富。市域范围内有历史文化街区3处、传统风貌区1处,历史文化名镇2个、名村13个、市级以上文物保护单位435处、历史建筑和普查建筑360余处、近现代优秀工业遗存22处。历史文化名城资源的保护和合理利用,对传承历史文化、留存城市记忆、塑造泉城特色具有深远意义,也是建设有浓郁济南特色的品质之城、现代泉城的重要途径。

  由于历史原因,我市部分历史文化遗存保护工作不到位,有价值的历史村镇、历史街区、文物、历史建筑因没有得到应有的保护而日渐损毁。另一方面随着我市加快推进“山、泉、湖、河、城”为一体的“城市绿心”营建和泉·城文化景观申遗工作,市民群众对济南名城的保护诉求也日渐提升,名城保护工作现状迫切要求加快名城立法。

  一是贯彻落实国家文化和自然遗产保护和相关政策法规的需要。党的十八大以来,党中央站在新的历史方位,从留住文化根脉、守住民族之魂的战略高度关心和推动文化和自然遗产保护工作,作出一系列重要指示和全面部署。2017年1月,《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》,党的十九大提出“推动文化事业和文化产业发展”、“加强文物保护利用和文化遗产保护传承”。近年来,我市的名城保护工作受到市委、市政府高度重视,名城保护相关规划、研究和城市设计工作加快推进。2018年,芙蓉街-百花洲、将军庙、山东大学西校区(原齐鲁医院)三个历史文化街区的保护规划获市政府批复。2019年,《济南历史文化名城保护规划》获省政府批复。以立法来更好的保障规划的实施落地,是名城保护的一个重要方向。2015年《中华人民共和国立法法》作出修改:“设区的市、自治州可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”,以进一步鼓励地方名城立法工作。常州、潮州等2015年刚获得地方立法权的城市,名城保护立法是第一个公布实施的立法项目。我市作为省会城市,更需要认真贯彻落实国家、省关于文化保护的方针政策,并落实到名城保护立法、执法监管、建设项目审批等各个方面。

  二是完善历史文化名城协同治理机制的需要。济南历史文化名城保护对象复杂,保护内容多样,实际保护工作存在多头管理、条块分割情况,综合管理体制机制有待健全。传统街巷、历史建筑、传统风貌建筑等保护对象同时涉及多个行政主管部门,存在职权交叉、权责不清现象,难以形成保护合力。2018年党和国家机构改革方案实施以来,各政府部门权责较之以前发生变化,更需通过地方立法进一步明确各级政府及其部门在名城保护中的职责。同时,城市的精细化管理趋势也要求政府权责进一步明确与下沉,乡镇及街道办事处、村(居)民委员会成为实施名城保护的重要力量。此外,专家论证与公众参与制度发挥尚不够充分,监督效果大打折扣,也需要通过《条例》强化社会协同治理,发挥专家学者、社会公众的力量。

  三是解决本市历史文化名城保护中面临的突出问题的需要。一是保护规划的法定地位和刚性指导不足。保护规划与现行城乡规划、土地利用规划管控方式未能形成良好衔接,容易出现不同规划存在相互制约的现象。在名镇(章丘区相公庄镇等)、名村(章丘区普集镇博平村、章丘区相公庄镇梭庄村等)的发展建设过程中,保护规划的地位并未得到凸显和强调;二是建设活动难以规范,文化遗存依然面临破坏。由于缺乏明确的制度标准以及法律责罚约束,居民自行房屋翻建、空间改造等建设活动难以满足甚至背离遗产保护要求,对历史街区、名镇名村的整体风貌产生较大影响。三是历史文化街区、名镇名村等保护范围内基础设施改造提升存在瓶颈。受到格局限制,在改造提升过程中,为保持传统风貌,街巷宽度等因素,难以达到审批标准,直接导致市政基础设施的实践难以落实,影响其整体生活品质提升。

  四是建立健全名城文化资源活化利用制度的需要。保护和利用是一个问题的两个方面,合理的活化利用可以更好地促进保护。历史文化街区、名镇、名村以及历史建筑的保护与利用尚未形成一套相辅相成、相互促进、业态丰富、健康运转的体制机制。历史建筑的保护修缮、合理腾退、交易买卖等活化利用制度尚未建立,一定程度上影响了企业等社会主体参与历史遗存保护与利用的积极性。

  我国的15座副省级城市中,共有12处国家历史文化名城,济南市是副省级城市名城中唯一一座尚未公布名城保护相关立法或政府规章的城市。因此,我市开展历史文化名城保护立法工作已迫在眉睫。

  为确保济南市历史文化名城保护条例施行后,各项保护制度和措施能够顺利实施,我局在市文化和旅游局、住房城乡建设局、城乡水务局等名城保护相关部门协助下,组织开展了名城保护立法前期工作。

  一是开展了济南市历史文化名城文化资源普查工作。于2017-2018年开展并完成了历史建筑、近现代工业遗存、文物保护单位、名泉等保护对象的普查工作,基本查清了我市文化资源情况,初步查明了文化资源受到破坏的情况,并有针对性的加大了保护力度。我局上报市政府同意后公布两批共计62处历史建筑名单,并于2019年10月完成了全部历史建筑和普查历史建筑保护图则编制和挂牌保护工作。

  二是省政府批复的《济南历史文化名城保护规划》成为名城保护的重要抓手。规划明确了济南名城“因泉而生、泉城共生”的核心价值,以及 “古城与商埠并举,山、泉、湖、河、城一体”的城市特色格局,并梳理了山城互看视廊、大明湖四向视廊、历史文化街区及传统风貌区、文物保护单位、历史建筑和近现代优秀工业遗存、泉水文化景观及泉域、非物质文化遗产等保护要素,为条例的制定提供了重要支撑。

  三是不断推进政策研究工作,为名城保护条例的制定提供支撑。针对古城、商埠区的传统街巷特点,我局会同历下区政府联合专业团队进行了市政、交通等专项研究,推动山东省的历史街区市政设施非标研究工作。同时,我局牵头组织清华同衡等团队,在市人大、市司法局的指导和支持下,有序开展了一系列研究论证工作。一是结合相关资料对近年来名城保护工作的实践与问题进行梳理;二是对国际和国内名城有关法律法规、政策、经验进行研究,形成资料汇编;三是面向明府城、商埠区、章丘等地的区政府、属地街道办广泛征集名城保护建议和需求,多次召集我局相关分局、处室召开专题会议研究商议名城保护工作;四是分两次对苏州、常州、广州、潮州、哈尔滨、石家庄、承德、呼和浩特八个名城开展针对性的立法调研,吸收相关经验做法。

  《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国非物质文化遗产法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《山东省历史文化名城名镇名村保护条例》。

  《条例》共分为总则、保护名录、保护规划、保护措施、保护利用、法律责任、附则,共7章64条。《条例》主要解决了以下主要问题:部门和区县政府保护责任不清,保护对象建立名录制度,保护资金的设立、保护对象的发现和认定程序,保护规划编制内容和深度要求不具体,保护规划与其他规划的衔接关系,保护规划实施监督机制缺失,历史建筑保护责权不明确。

  一是历史文化名城保护主要依据“科学规划、分级管理、有效保护、合理利用”的原则。

  二是明确了各级政府和各部门的责任:市人民政府统一领导本市历史文化名城保护利用和监督管理工作,区县人民政府负责本辖区内历史文化名城的保护利用和监督管理工作,镇人民政府、街道办事处应当协助做好历史文化名城的保护和监督管理工作,村(居)民委员会应当配合开展历史文化名城保护的相关工作。各部门按职责做好相关历史文化名城保护和监督管理工作。

  历史城区的自然格局和传统风貌;历史文化名镇、历史文化名村;历史文化街区、传统风貌区、不可移动文物、地下文物保护区、历史建筑、工业遗产、名泉、泉水文化景观、古树名木;非物质文化遗产、传统地名和法律、法规规定的其他保护对象。实行历史文化名城保护名录制度,保护对象列入保护名录。经国家、省、市人民政府批准公布的保护对象,直接列入保护名录;新增设的保护对象按照相应程序列入保护名录。保护名录应当向社会公开。

  保护规划是济南历史文化名城保护的重要依据,历史文化名城保护规划应当单独编制;历史文化街区、传统风貌区、历史文化名镇、历史文化名村保护规划应当依据历史文化名城保护规划单独编制。明确了保护规划的核心内容,以及各项保护规划和其他规划的关系:保护规划应当作为规划管理和建设的依据,并按照相关规定履行审批、公布等程序。历史文化名城、名镇保护规划应当分别纳入城市或者县、镇国土空间总体规划,历史文化名村保护规划应当纳入村庄规划,历史文化街区、传统风貌区保护规划应当纳入所在地区的控制性详细规划。

  一是明确区县人民政府负责辖区内历史文化名城、历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、传统风貌区保护范围内建设活动的日常保护和巡查工作,属地镇人民政府和街道办事处协助做好相关名城保护工作。

  二是明确历史建筑的保护义务和权利。历史建筑的所有人或者使用人同时负有历史建筑保护的义务和权利,区县人民政府保护主管部门可以与其签订历史建筑保护协议,明确保护责任人需要履行的房屋保护和修缮义务,以及申请政府提供保护修缮技术服务和资金补助的权利。

  三是明确保护对象针对性的保护措施。保护历史城区的传统格局,重点保护历史城区内古城及商埠区并置、通过经二路及经四路横向连接的历史格局。严格保护山城互看视廊、大明湖四向视廊、重要景观区域视廊和观山视廊。严格控制历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、传统风貌区保护范围内和历史建筑的建设活动。

  四是针对历史城区、历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、传统风貌区保护范围内的道路交通、市政基础设施、公共服务设施等达不到通用技术标准的问题,提出了相应主管部门经专家论证后制定适应保护需要的建设、管理要求和保障方案的措施。

  一是鼓励和支持对历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区、传统风貌区的历史文化资源进行合理利用,推动当地传统手工业、特色产品、文化旅游等生产经营活动。利用应当做到保护优先、适度利用,注重保护整体风貌,严格控制商业开发面积。

  二是鼓励单位和个人采用出资、捐资、捐赠、设立基金、提供技术服务或者以建筑物、构筑物出租、入股等方式参与保护利用。鼓励建立历史文化名城保护志愿者服务队伍,引导公众参与历史文化名城保护和宣传工作。

  三是鼓励原住居民原址居住,从事当地特色产业的生产经营等相关活动,改善其生产生活条件,促进历史文化街区、名镇、名村和传统村落原有形态、生活方式的延续传承。不得以保护利用为由强制将原住居民整体迁出。

  明确了政府、部门及其工作人员的法律责任及处罚措施,针对违反本条例规定的各类违法建设行为,做出具体处罚规定,以增强法规的可操作性。

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